Az újonnan kialakított kormányzati struktúrára figyelemmel érdemes áttekinteni a következő 2007-2013 közötti tervidőszak intézményes felkészülési feltételeit, tekintettel arra, hogy a jelenlegi kormányzati szerkezetben eltér egymástól a stratégiai (az államreformmal foglalkozó), a fejlesztési (a nemzeti fejlesztési tervezés feladatait végző) és az adminisztratív (a hagyományos közigazgatási feladatokat ellátó minisztériumi) kormányzati szervek szerepe és felelőssége. Az új típusú kormányzási munkában a stratégiai – fejlesztési - tradicionális (adminisztratív) intézmények kiépítése a funkciók és feladatok különválasztását, ugyanakkor a közöttük lévő kölcsönhatás biztosítását irányozza elő. Már az átalakulás folyamatában látható azonban, hogy ez a szétválasztás – bár a párhuzamosságok kiszűrését célozza meg – bizonyos átfedések, konfliktuspontok megjelenését is jelenti. Ezért érdemes áttekinteni, hogy milyen feladatok jelenhetnek meg az államreformmal összefüggésben, különös tekintettel a regionalizáció aspektusaira, illetve arra is, hogy hogyan alakulhat a regionális politikáért (területfejlesztésért) felelős intézményrendszer ennek függvényében.

Államreform és új típusú kormányzás

Megfigyelhető, hogy az államreform fogalmat a közigazgatási szakma és a tágabb közvélemény egyre szélesebb körben használja anélkül, hogy előzetesen pontos meghatározásra került volna, pontosan mit is értünk alatta. A fogalom mára több helyen beépült a jogszabályokba és kormányhatározatokba, illetve az államreform kifejezést a kormányzati kommunikáció is rendszeresen használja. Számunkra úgy tűnik, hogy a kormányzat azt megelőzően kommunikált egy rendkívül fontos szakmai tartalmat, hogy az még előzetesen tudományos vagy egyéb szakelméleti megalapozást nyerhetett volna. Ennek negatív következményeiként előfordulhat, hogy rendszeres értelmezési viták keletkeznek, vagy a különféle értelmezések miatt a fogalom által lehatárolt terület folyton változik, illetve ezzel összefüggésben megtörténhet, hogy a mindenkori kormányzat kénytelen kihátrálni olyan beavatkozási területekről, melyeket korábban a közvélekedés még az államreform folyamat hatálya alá tartozó területnek vélt. Végeredményben a fogalom is megkophat és ellaposodhat – elveszítve ezáltal az újszerűségét és változtatásokra ösztönző képességét. Álláspontunkat a fenti negatív következmények megelőzése és az államreform folyamat elmélyültebb szakmai megalapozása érdekében, azzal a szándékkal fogalmazzuk meg, hogy az államreformmal kapcsolatos feladatok letéteményesei olyan – eddig esetleg nem azonosított – szempontokról is tájékozódhassanak, amelyek figyelmen kívül hagyása esetleg a reform eredményességét is veszélyeztetheti.

Laikus megközelítésben az államreformot meghatározhatnánk ama kormányzati tevékenységként, amelyet az államreformért felelős kormánybiztos az államreform előkészítésével és megvalósításával összefüggő egyes szervezeti és személyi kérdésekről szóló 1061/2006. (VI. 15.) Korm. határozat alapján koordinál. Az államreform normatív fogalmát a fenti kormányhatározat tartalmazza, mely értelmében az állam működésében, a közszolgáltatások jelentős területein - így különösen az önkormányzati rendszerben, a közigazgatásban, az egészségügyben, az oktatásban és a nyugdíjrendszerben - mélyreható és rendszerszerű átalakításokat, reformokat (a továbbiakban együtt: államreform) kell megvalósítani hozzátéve, hogy e reformok alapvető célja a közszolgáltatások fenntartható finanszírozásának biztosítása, minőségének javítása és hozzáférésük igazságosabbá tétele.

A fentieken túl az államreform programszerű megfogalmazását a Kormányprogram „Reformok az új Magyarországért” című fejezete tartalmazza. Ennek értelmében meg kell újítani a politikai intézményeket, modernizálni kell a közigazgatást annak érdekében, hogy alkalmassá váljon a szolgáltató állam eszméjében meghatározott követelmények teljesítésére, csökkenteni kell az államapparátust, hatékonyabb működési kereteket kell biztosítani, javítani kell a közszolgáltatások minőségét, továbbá a fentieket egy új területi beosztásra felépülő önkormányzati alrendszerre is ki kell terjeszteni. A 2007-2013 közötti időszak fejlesztési elképzeléseit és az ezeket szolgáló operatív programokat az Új Magyarország Fejlesztési Terv (ÚMFT), valamint az Új Magyarország Vidékfejlesztési Stratégiai Terv (ÚMVFT) összegzi az Európai Unió Lisszaboni Stratégiájával összhangban. Ezt a programszerű megközelítést tartalmazza a Kormány konvergencia-programja is, amelynek nemcsak az államháztartási hiánycélok elérését segítik a működési paraméterek a strukturális reformokkal vagy az azokat érintő intézkedésekkel foglalkozó fejezetei módosításával, hanem az állam és a közszolgáltatásokat igénybe vevők közötti viszonyok megváltoztatásával, a közösségi és az egyéni felelősség újragondolásával, a közfeladatok hatékonyabb ellátásának ösztönzésével, valamint a közterhek befizetése iránti felelősség megerősítésével gazdasági és társadalompolitikai fordulatot is hoznak.

Megítélésünk szerint a fenti meghatározások akkor nyerhetnek valóságos tartalmat, ha azok egyes elemeinek részletes kidolgozása egy Államreform Programról szóló stratégiai dokumentumban is megtörténik, továbbá ha ezt a dokumentumot – a Kormány előterjesztése alapján – az állami hatalomgyakorlás legfőbb letéteményese az Országgyűlés is jóváhagyja. A parlament által megerősített Kormányprogram ebből a szempontból csupán kiindulási alapnak tekintendő, mely a programozás alapelveit ugyan tartalmazza, hiányzik e mögül azonban a feladatok részletes kibontása, továbbá a megvalósítási eszközök célokhoz történő hozzárendelése és időbeli ütemezése (programozás). Saját megközelítésünkben a reform tudatos változtatást jelent, mely a reform által érintett területen jelentős mértékű, és amely vagy az ellátott feladatkörök tekintetében vagy a feladatokat ellátó intézményrendszerek szerkezetében és működési jellemzőiben jelent lényeges változásokat.

Az államreform egyik célja tehát a nagy ellátó-rendszerek (egészségügyi-, oktatási-, nyugdíj-rendszer) átalakításán túl a közigazgatás működési feltételeinek a megváltoztatatása (önkormányzati finanszírozás megújítása, a regionális és a kistérségi közigazgatás kiépítése, a szabályozási környezet egyszerűsítése és reformálása), amiben kiemelt cél az államigazgatás – a központi közigazgatási szervek és az ún. dekoncentrált hivatalok számának – jelentős, drasztikus csökkentése és az új kihívásoknak megfelelő hiányzó intézmények megalakítása. A befelé ható változtatások és szükségszerű reformlépések számbavételekor megfogalmazhatnánk olyan közhelyeket, mint hogy „először mindenki a maga portáján seperjen” vagy – főleg az igazgatási rendszer tekintetében – hogy „a fejétől büdösödik a hal”. Ezekbe tovább nem is belebonyolódva álláspontunk szerint azt célszerű szem előtt tartani, hogy először is az állami cselekvések középpontjában kell a „rendcsinálást” kezdeni. Nyilvánvaló, hogy ha valamely rendszerben tökéletlen a döntéshozatali folyamat, akkor addig nem várhatók megfelelő időben meghozott és jó minőségű döntések, amíg a döntéshozatali szisztéma nem kerül tökéletesítésre. Illetve a rendszer eme fogyatékossága az elvégzett szükséges beavatkozások hiányában minden más állami cselekvés hatékonyságát, eredményességét és hatásosságát alá fogja ásni. A reformpályára-állítás tehát meggyőződésünk szerint a központi közigazgatással kezdődik. Ennek azonban úgy kell végbemenni, hogy ne sérüljön, ne váljon működésképtelenné a nemzetgazdaság egyetlen szakterülete, ágazata sem az átalakulás folyamata alatt, sem annak végeredményeként.

A szervezetrendszer tökéletesítését azért tekintjük első számú lépésnek, mert a szervezetrendszer jelenti azt a hordozófelületet, amelyen később a programozott feladatellátás megvalósítható. Itt elegendő csupán a jól ismert funkció/forma összefüggésekre utalni. Az állami feladatellátás esetében ez azt jelenti, hogy az ellátni szükséges – plusz az ellátni kívánt – közfeladatokhoz kell méretezni az apparátust. Az ellátni szükséges feladatok körét az Alkotmány, valamint egyes szerződésben vállalt nemzetközi kötelezettségek határozzák meg. Az emellett ellátni kívánt feladatok körét az adott kor társadalmi elvárásai, valamint a kormányzati szerepet vállaló politikai erők határozzák meg. Érdemes itt szembesülni azzal, hogy mindig egy adott állam társadalmi és gazdasági fejlettsége határozza meg, hogy egy bizonyos történelmi időpontban a nemzetközi alapjogi chartákban megfogalmazott és katalogizált jogok közül melyeket és milyen színvonalon képes garantálni a jogalanyok számára. A XXI. század eleji demokratikus berendezkedésű Magyar Köztársasággal szemben nyilván alapvető elvárás a klasszikus szabadságjogok biztosítása, egy EU-tagállammal szemben természetes a második és harmadik generációs emberi jogok garantálása is. Ugyanakkor az már az adott állam fejlettségén és gazdagságán múlik, hogy milyen magas szinten képes biztosítania pl. a kulturális és szociális jogokat, hogy Magyarországon alapjog-e az ingyenes felsőoktatás, az ingyenes múzeumba lépés stb. Szintén kérdés, hogy olyan újabb keletkezésű alapjogok, mint az elektronikus információs szabadságjog vagy az egészséges környezethez való jog milyen körben és milyen mélységben biztosítható az adófizetők számára. Ugyancsak ekként jelenik meg az Európai Unió közös és közösségi politikáinak a tagállami végrehajtásából adódó követelményrendszer, amely sok új intézmény felépítését szükségelteti a korábbi hagyományos közigazgatási szerepekhez képest.

A szervezetrendszer ideális méretein és a feladattelepítés rendjén túllépve a szervezetrendszer tökéletesítése vonatkozásában még egy nagyon fontos előfeltételről indokolt néhány szót ejteni. A feladatokat ugyanis csak tökéletesen működő és előzetesen szabványosított szervezettípusokra célszerű telepíteni. Ennek hiányában már a feladattelepítés kezdetén egyenlőtlenségek jönnek létre; egyes működési formák ugyanis életképesebbek lehetnek, míg mások csak azért lennének kevésbé hatékonyak, mert folyamatosan valamilyen szabályozási vagy költségvetési hátránytól próbálnának szabadulni. Mindezek mellett a feladatellátás standardizált szervezeti formáinak kialakításával lehetővé válik az egyes szervezetek teljesítményeinek összehasonlítása és a külső teljesítménymérés. Ebben a vonatkozásban jelentős előrelépésnek tekinthető az Országgyűlés által 2006. júniusában elfogadott, a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény. Mindemellett folytatni célszerű az állami – és elsősorban a központi közigazgatási – szervek jogállását (státuszát) érintő szabályozást, hiszen eddig az állami feladatellátás szervezettípusait nem sikerült szabályozni. Jól körülszabályozott költségvetési szervi, közintézményi és közüzemi formák hiányában még mindig gondot okoz az állami feladatellátás kht.-kba vagy közalapítványokba történt kiszervezése. A működés és a napi üzemeltetés feltételeinek standardizálása szintén beletartozik a szervezetrendszer tökéletesítésének témakörébe. Ebbe a körbe tartozik az egységes humánerő gazdálkodás bevezetése (pl. közigazgatási versenyvizsgával), a költségvetési gazdálkodásra és az államszámvitelre vonatkozó szabályozás egységesítése, az állami informatikai rendszerek azonos paraméterű műszaki platformra helyezése, valamint a nyilvántartások felépítése, ezen belül pl. az egységes iratkezelési szabályok (elektronikus ügyvitel) bevezetése, de ide tartozik az egységes kormányzati elhelyezés kérdése is.

A reformlépések leglátványosabb és már rövidtávon is sikereket hozó részét a kifelé ható változtatások jelentik. Ebben a körben tárgyalandók tehát azok a jelentős beavatkozások, amelyek folytán az állami alrendszereken kívüli társadalmi és gazdasági szereplők jutnak valamilyen közvetlen előnyhöz. Az e területen elérhető, gyorsan learatható és látványos sikerek kísértésének célszerű ellenállni addig, amíg az állam belső működésének feltételei nem javulnak jelentősen. Utóbbi hiányában rossz struktúrán épülne fel – a jellemzően meglehetősen drágán előállítható – közszolgáltatások rendszere.

Szokás mondani, hogy a demokratikus rendszerek meglehetősen drágán fenntartható működési formák, ugyanakkor a történelemben kétség kívül hatékonynak és életképesnek bizonyultak. Az információs korszakba átlépve, a tudásalapú társadalmak létrejöttével a demokratikus hatalomgyakorlásnak is új formái jönnek létre. A képviseleti demokrácia lassanként elavulni látszik akkor, amikor olyan új kommunikációs csatornákon, mint a műholdas televízió vagy az Internet, gyorsan és nagy tömegben érhetők el a politikai pártoknak a hatalomgyakorlásra felhatalmazást adó választótömegek. Míg az egyik oldalon negatív tendenciaként éljük meg a választóknak a közélet ügyeitől való elfordulását és a közvetett demokrácia jelenlegi intézményeivel szembeni közömbösségét, addig a másik oldalon erősödő érdeklődést váltanak ki olyan megoldások, amelyek segítségével az állami hatalomgyakorlás közvetlenül is ellenőrizhetővé válik, illetőleg amikor a jogalanyoknak módja nyílik a döntéshozatalba való közvetlen bekapcsolódásra. Az utóbbi területen jelentkező növekvő társadalmi igény új hatalomgyakorlási eszközök bevetését teszi lehetővé: pl. ilyen az elektronikus szavazás, a döntéshozatali folyamatokba való betekintés biztosítása vagy a társadalmi partnerség és a konzultáció intézményesült formáinak megteremtése a jogalkotási eljárások tekintetében.

A társadalmi aktivitás növelése, a civil szervezetek szerepének megerősítése, a jogait ismerő és jogait tudatosan érvényesítő jogalanyok körének szélesedése előbb vagy utóbb kényszerűen kizökkenti az állami szervezetrendszert a korábbi viszonylag passzív szerepkörből és egy proaktív állami attitűd kialakulásához vezet, amely megfelel a „cselekvő államról” szóló elméleteknek. A „szolgáltató állam” filozófiájára épülő államreform már az ezt meghaladó, ún. kereslet-orientált kormányzásban határozza meg a fejlődés következő lépcsőjét. Utóbbi esetben az állam és a jogalanyok között kétirányú és interaktív kapcsolat jön létre. Ez egyben olyan kihívások elé állítja a mindenkori államokat, amelyeknek csak akkor tudnak megfelelni, ha működési sémájukat alapvetően változtatják meg. Az állami szolgáltatások köre és színvonala az utóbbi időkben jelentős mértékben fejlődött, köszönhetően az ilyen szolgáltatásokkal szembeni egyre növekvő igényeknek és a technikai megoldásoknak (pl. Kormányzati Portál). Az erősödő kereslet kielégítése a következő években egyre nagyobb terheket fog róni a hazai igazgatásra, mely elsősorban a hagyományos állami feladatellátás területeiről fog kapacitásokat elszívni. Fejlettebb államokban a szolgáltatások szinte teljes hányada elérhető elektronikus úton, az egyes hivatalok mind több olyan hozzáférési pontot hoznak létre, amelyek segítségével az ügyintézés könnyebb, mint valaha. Ez az előrelépés csupán a jéghegy csúcsa, ha az elektronikus kormányzásban rejlő lehetőségeket nézzük. A kormányok előtt álló feladatok idővel egyre nagyobb kihívásokat jelentenek majd, ugyanakkor a programok megvalósításához szükséges források egyre nagyobb mértékben elmaradnak az állami bevételek mögött.

A közigazgatás fejlesztésének arra kell törekednie, hogy a nemzetközi piac viszonylatában optimalizálja a közpolitikák hatékonyságát. A fejlett országok állami cselekvésének alapvető célja a piac által indukált növekedés állami támogatása oly módon, hogy a klasszikus irányító és intervenciós eszközöket más támogatási modellek váltsák fel. Több fejlett országban az államreform célja a piac újraélesztése a gazdasági liberalizáció és a nyitott piac eszközével a hagyományos vállalati ellenőrzési formák feladásával, a piacra jutás és az onnan való kivezetés jogi szabályozása és az árszabályozás terén. A piac és az állam közti kapcsolatok nem egyirányúak és nem jelentik csupán a piac állami költségen történő fejlesztését, ennél sokkal összetettebb folyamatról van szó. A határtalan deregulációs intézményekben való hit a szabad verseny jegyében soha nem bizonyult valósnak és igen nagy károkat okozott a piac működésében, fogyasztóellenes volt és meggyengítette a társadalmi kohéziót. Az államnak és az önkormányzatoknak fontos szerepe van a közpolitikák jó néhány területén, a piaccal kapcsolatban például a munkaerő árának befolyásolásával a megújulni kényszerülő ágazatokban, csakúgy, mint a munkaerő minősége és a munkabiztonság garantálása terén. Hasonló a közigazgatási szerepkör a környezetvédelem és a jövedelmek újraelosztása terén. A legitim közérdekek védelme céljából fel kell adni a „kisebb közigazgatás” hamisnak bizonyult ideológiáját, és a közpolitikák és a dereguláció átértékelésével egy pozitívabb és dinamikusabb közszektor vízióját kell kialakítani.

Mindezek alapján elmondható, hogy jelentős társadalmi és szakmai igény mutatkozik egyrészt a rövidtávon megvalósítható adminisztratív terhek csökkentése iránt, másrészt pedig a szabályozási rendszer átalakítása, a minőségi elemek kötelező beépítése és folyamatos érvényesülése iránt. Így a szabályozási reform célja lehet a társadalmi-gazdasági igényeknek megfelelő, a versenyképességet és a minőségi közszolgáltatások elérhetőségét biztosító rugalmas, költség-hatékony, egyszerű és átlátható szabályozók megteremtése, valamint a szabályozási folyamatok átalakítása egységes szabályozástechnikai eszközök alkalmazásával, tekintettel a minőségi követelményekre, a demokratikus részvételre, az ellenőrizhetőségre és elszámoltathatóságra, valamint a hozzáférhetőségre. A szabályozási reform elsődlegesen a deregulációra fókuszál, azaz fő szempontja az adminisztratív teher-csökkentés, jogi akadály-mentesítés a jogi túlszabályozottság és inkoherencia csökkentése a piaci szereplők (vállalkozások), a nem piaci szereplők (lakosság) és a közigazgatás irányában. A jelenleg hatályos joganyag tekintetében szükségessé vált a szisztematikus felülvizsgálat, amely az adminisztratív terhek csökkentését, illetve az elektronikus ügyintézés területén a jogi akadály-mentesítést célozza, elősegítve az állampolgárok gyors ügyintézését, a gazdasági növekedést, a felesleges terhektől mentes vállalkozásbarát szabályozási környezet kialakulását, valamint a közigazgatás hatékony, költségtakarékos működését. A szabályozási reform azonban átfogó értelemben a minőségi szabályozás, illetve jogszabályalkotás folyamatának létrehozására is figyelmet fordít. A jogszabály-előkészítés és a jogalkotás folyamatának korszerűsítése és különböző minőségbiztosítási elemek bevezetése, kötelező és folyamatos érvényesítése elengedhetetlen a célok elérése érdekében, párhuzamosan a hatályos joganyag áttekintésével.

Az új típusú kormányzás intézményrendszere

A 2006. júniusában hivatalba lépett Kormány jelentős lépést tett egy új kormányzási stílus magyarországi meghonosítása érdekében. Ennek lényege, hogy az eddigi sodródó és jellemzően ad-hoc feladatellátást – melyben az ügyek általában saját tehetetlenségüknél fogva haladnak előre – egy olyan végrehajtási módszer váltja fel, mely döntően a piaci viszonyok között már bevált ún. projektciklus-menedzsment (vagy másként: „projekt-életciklus” – PLC) elemeire épít.

A stratégia elvű kormányzás a hatékonyság követelményét állítja előtérbe, illetve ennek rendeli alá a végrehajtási folyamatokat, ez kódolja a teljes szervezetrendszer működését. Ez a végrehajtási metódus tehát hosszú-, közép- és rövidtávú tervezési ciklusokban gondolkodik, a feladatellátás ebben a működési formában helyzetértékeléssel – azaz a kiinduló állapotok felmérésével – kezdődik, amelyhez képest az egységnyi időtáv alatt (2, 4, illetve 7 év) végrehajtandó célok egy stratégiai típusú dokumentumban is meghatározhatóvá válnak (koncepció). A célok meghatározása stratégiai tervező és a szakmapolitika-alkotó funkciók megerősítését teszi szükségessé a közigazgatásban, másfelől szükséges, hogy ezeket a célokat a politikai döntéshozók (miniszter, Kormány, Országgyűlés) az általuk vállalt programokban foglaltakra tekintettel megfelelően legitimálják.

A célokról hozott döntéseket követően kezdődhet meg az ún. programozási szakasz, amely gyakorlatilag a végrehajtási eszközöknek a célokhoz történő hozzárendelését jelenti. A programozás során lehet tehát ütemezni a feladatokat, ekkor lehet az egyes feladatokhoz felelősöket rendelni, illetve ekkor lehet meghatározni a programokra fordítható költségvetési és személyi erőforrásokat. A programozás eredményeként létrejövő dokumentumot (stratégia) a célokról előzetesen döntést hozó politikai megrendelőnek kell jóváhagynia (miniszter, Kormány, Országgyűlés). A jóváhagyást követően megkezdődik az ún. végrehajtási szakasz.

A végrehajtás folyamatos ellenőrzés (monitoring) mellett zajlik, amely során előre kiépített intézményi és információs csatornákon kell biztosítani, hogy a végrehajtási folyamat irányaira és minőségi jellemzőire vonatkozó információk (mutatók, indikátorok) megfelelő formában jussanak el a programok felelőseihez, illetve a programok politikai megrendelőihez. Ilyen visszacsatolások hiányában nem működhetnek a szükséges korrekciós mechanizmusok, melyek azonban nélkülözhetetlen elemei a végrehajtásnak, mivel a külső és belső társadalmi, illetve gazdasági viszonyok igen rövid időn belül is megváltozhatnak. A folyamatos ellenőrzés és monitorozás másik előnye, hogy ezáltal a stratégiai tervezők megfelelő visszacsatoláshoz, illetve tervezési adatokhoz jutnak annak érdekében, hogy az újabb időszak feladatait meghatározó tervezés helyzetértékelő munkálatait megkezdjék. A stratégiai kormányzás ilyen módon ciklusról-ciklusra haladva tökéletesedik, illetve így ér el egy magasabb végrehajtási hatékonysági szintet.

A stratégiai kormányzás a miniszterelnök által vezetett Államreform Bizottság működésében csúcsosodik ki, amelyet a Miniszterelnöki Hivatalban, egy kormánybiztos irányításával tevékenykedő Titkárság támogat. Az államreform-programok „pilléreit” a szaktárcák és külső intézmények szakértőiből álló munkacsoportok koordinálják, amelyek a stratégiai kormányzás fő motorjai. Mindez felerősíti a „miniszterelnöki típusú kormányzás” alkotmányos felfogását a kormányzati szervezetrendszer felépítését és működését illetően is.

A stratégiai kormányzásra jellemző, hogy előtérbe kerülnek a fejlesztések. Szakmailag egységesen kezelt és állami szintre emelt fejlesztéspolitikáról ugyanakkor a legutóbbi időkig aligha beszélhettünk. A fejlesztéspolitika ugyanis nem tekinthető – és a későbbiekben sem tekintendő – szakmai ágazatnak, mivel az nem más, mint az ország aktuális gazdasági és társadalmi helyzetével tisztában lévő modern és cselekvő állam egyik fontos eszköze a gazdasági, társadalmi és területi különbségek kiegyenlítése, valamint a harmonikus fejlődés lehetőségeinek megteremtése érdekében. Azt is mondhatnánk, hogy a fejlesztéspolitika az átalakulások és a modernizáció irányába ható, tudatos és összpontosított „állami változtató erő”, mely, mint ilyen az állami/kormányzati programok végrehajtásának egyik fontos és központilag koordinált eszköze.

A fejlesztéspolitikai feladatok végrehajtásában az 1. számú mellékletben bemutatott eszközrendszerre célszerű támaszkodni.

A regionális és ágazati fejlesztések koordinált tervezését, illetve végrehajtását az elmúlt években nagyban elősegítette az Európai Uniós támogatások megszerzése érdekében megfogalmazott politikai akarat és egységes kormányzat fellépés, amely végső soron a II. Nemzeti Fejlesztési Terv ágazatokkal, régiókkal és szakmai partnerekkel közösen koordinált tervezését tette lehetővé. E folyamat hatékonyságát és az elérhető eredményeket nagyban lerontja az a tény, hogy jelenleg még kialakulatlan a fejlesztési célú tervezés és programvégrehajtás fogalmi rendszere, szabályozatlan a tervek kidolgozásának, elfogadásának, végrehajtásának és a végrehajtás ellenőrzésének rendje. Nem utolsó sorban tisztázatlan a területi és az ágazati megközelítésű fejlesztő tevékenység egymáshoz való viszonya. (Ezért merült fel nemrég egy fejlesztéspolitikáról szóló törvény megalkotása.)

A kormányzat által megvalósítandó egységes fejlesztéspolitika megfelelő érvényesíthetősége érdekében mindenek előtt az állami stratégiaalkotás rendszerét szükséges újragondolni. Ez magában foglalja a közcélú stratégiai tervek logikus egymásra épülését, azaz egy cél- illetve tervhierarchiát. A hierarchia a szerint épül fel, hogy az állami feladatellátás mely szereplői és milyen időtávra, országos vagy szűkebb területi/ágazati dimenzióban tűznek ki elérendő célokat. Ennek megfelelően a hierarchia csúcsán az Országgyűlés és a Kormány által hosszú távra megfogalmazott országos jelentőségű terveknek, a hierarchia alján pedig a rövid távú helyi terveknek kell állniuk.

Az EU támogatás hatékony és időben történő felhasználásának biztosítása érdekében a Kormány egy új, a 2. számú mellékletben bemutatott szervezet-láncot hozott, illetve hoz létre.

Mint látható a Kormány fejlesztéspolitikával kapcsolatos döntés-előkészítő, javaslattevő, koordináló szerve a Fejlesztéspolitikai Irányító Testület (FIT). Ez a testület az OP-k végrehajtása érdekében a Kormány számára javaslatot dolgoz ki a támogatások felhasználásához szükséges intézményrendszer kialakítására. A FIT ezek mellett összehangolja az EU és hazai forrásból megvalósítani tervezett fejlesztéseket, összehangolja az ÚMFT, a Nemzeti Akcióprogram, a Fenntartható Fejlődés és a Nemzeti Agrár-, Vidékfejlesztési Terv stratégiai tervezésével kapcsolatos feladatokat, véleményezi az operatív programokat. Kijelölt tagjai révén a FIT szakmai felügyeletet gyakorol az operatív programok végrehajtása felett.

Az ÚMFT tervezésének, programozásának, értékelésének és végrehajtásának összehangolásáért, valamint az OP-k tervezésének, programozásának és megvalósításának koordinációjáért – az 1083/2006/EK rendelet 59. cikk (1) a) pontjának megfelelően – pedig a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (NFÜ) felel. Az NFÜ felelős valamennyi operatív program irányító hatósági funkcióinak az ellátásáért. Erre a feladatra külön szervezeti egységet jelöl ki az NFÜ. Célszerű ebben a szervezetben megerősíteni a tervezési kapacitást, hiszen a korábbi Irányító Hatóságoktól átvett emberek eddig csak a végrehajtásért feleltek.

Az operatív programok egymás közti, valamint az egyéb támogatási eszközökkel való tartalmi koordinációját az operatív programok tervezési-végrehajtási részleteit tartalmazó akciótervek biztosítják. Az akcióterveket (többéves részletes programozási-végrehajtási dokumentum) – a Kormány keretjellegű döntése alapján – az NFÜ véglegesíti.

Az operatív programok végrehajtásában az irányító hatóság által delegált feladatokat rendeletben kijelölt közreműködő szervezetek (KSZ) látják el. A program hatékony végrehajtása érdekében egyes támogatási konstrukciók esetében egyedi döntés alapján közvetítőként gazdasági társaságok, kereskedelmi bankok, civil szervezetek, illetve egyházak is bevonhatók. A szakmai felügyeletet, a KSZ tevékenységének rendszeres ellenőrzését az NFÜ végzi.

A külső és belső (OP-k közötti) koordináció legfőbb eszköze a Kormány, valamint a tanácsadó testületeként létrehozott Nemzeti Fejlesztési Tanács. A koordináció további fórumát jelentik a Monitoring Bizottságok. A koordináció mechanizmusai tehát egyaránt vonatkoznak a stratégiai célok, beavatkozási területek, pályázati kiírások stb. tekintetében történő kölcsönös tájékoztatásra és információcserére, a monitoring bizottságokban, munkacsoportokban való kölcsönös részvételre, végrehajtás eszközeiben történő összhang és átjárhatóság megteremtésére, így pl. a monitoring információs rendszerek közötti átjárhatóság biztosítására.

Az államreform végrehajtása során a minisztériumok szerepe csökken, elviekben (az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium e téren kiemelt hatáskörére is figyelemmel) feladatkörükben csak a jogszabályalkotás, a hatósági ügyek és a szokásos egyéb napi feladatok maradnak. Ennek megfelelően az EU támogatások felhasználásával megvalósuló beruházások kiválasztásában és a realizálásában jelentős szerepet a minisztériumok nem kapnak. Pontosítva ez azt jelenti, hogy a különböző – az ÚMFT-ben meghatározott és az EU által támogatott fejlesztések – operatív programok (OP-ok) keretében kerülnek elfogadásra és végrehajtásra. Az OP-ban megjelenő beruházásokra tesz javaslatot az adott szaktárca – jó esetben távlati koncepcióból, tervből kiindulva, ennek hiányában egy indikatív jellegű projektlistából (ez az elterjedtebb) – amelynek mindegyikéről a Kormány határoz majd, többek esetében az Európai Bizottság jóváhagyása is szükséges. Ebből is kitűnik, hogy a minisztériumok a tervezett szervezeti rendszerbe a jelenlegi szakmai előkészültség alapján igazán nem tagozódnak be. Ezek alapján kérdéses, hogy hol találkoznak az egyes egymással összefüggő, egymásra épülő operatív programok, lehet-e összhang az ágazati fejlesztés és a területfejlesztési politika között a tervezésben, programozásban, illetve a regionális tervezésben kinek lesz szerepe, ki milyen területen és módon lesz a partner.

A fejlesztéspolitika végrehajtási rendszerének kihatása az EU pályázatok előkészítettségére, a források fogadására

Az EU támogatások felhasználásának szabályozása jelenleg egyrészt EU rendeletek és bizottsági döntések, másrészt kormány-, illetve miniszteri rendeletek formájában valósul meg. Indokolt lehet a 2007-2013. közötti időszakra vonatkozóan ezek kiegészítése az alapokat rögzítő törvénnyel, amennyiben az a támogatások felhasználásának alapelveit, a támogatási rendszert működtető szervezetek és a pályázók/kedvezményezettek jogait és kötelezettségeit, valamint a rendeleti szintű szabályozásra való felhatalmazásokat tartalmazza. Mindenképpen ésszerű lenne, hogy a jelenlegi szétszabdalt jogszabályi környezet helyett a 2007-2013-as időszakban a Strukturális és Kohéziós Alapok intézményi, pénzügyi lebonyolítási, ellenőrzési szabályaira egy egységes kormányrendelet megalkotásra kerüljön. A következő időszakban megoldható lenne, hogy a kormány felhatalmazást adjon arra, hogy miniszteri rendeletben az eljárásrendre vonatkozóan differenciált szabályok kialakításra kerüljenek a projektkiválasztás jellege szerint (nyílt pályázat, akcióterven alapuló pályázat, központi projekt). Célszerű lenne, hogy a miniszteri szintű szabályozást a jövőben nem az összes érintett miniszter együttes rendelete, hanem a koordinációért felelős miniszter, vagy a koordinátor miniszter és a pénzügyminiszter együttes rendelete keretében adják ki.

A 2004-2006. közötti időszak tapasztalatai alapján hangsúlyozható, hogy az EU-támogatások eredményes felhasználásának ügye nem egyszerűsíthető le a pályáztatásban és pénzügyi adminisztrációban érintett hatóságok munkájára, illetve az ezen a területen kiadott jogszabályok minőségére. Fontos szerepe van a támogatási rendszer működésének kereteit adó, egyéb ágazatokhoz tartozó jogszabályoknak, így a 2007-2013-as időszakra történő felkészülés keretében a kormánynak érdemben foglalkoznia kell az államháztartási jogszabályokkal, a közbeszerzési törvénnyel és a vonatkozó ágazati rendeletekkel, az államigazgatási eljárásokra vonatkozó szabályokkal, különös tekintettel az építési és környezetvédelmi engedélyezési eljárásokra. A szabályozás átalakítása sok esetben intézményfejlesztéssel jár. A 2007-2013 közötti időszakban óriási lehetőség adódik, hogy megteremtsük a szükséges forrást ezekhez a reformokhoz.

Az Nemzeti Stratégiai Referencia Keret (NSRK) hatékony végrehajtásának egyik kulcsa – az I. NFT tapasztalatai szerint – az alkalmazott eljárások egyszerűsítése. 2004-2006 között a folyamatszabályozás feladatát az Irányító Hatóságok maguknál tartották, az egységesítésre, a legjobb gyakorlatok elterjesztésére vonatkozó törekvések – elsősorban a KTK IH részéről – eddig legfeljebb korlátozott sikerrel jártak. Ennek megfelelően a pályázatok, központi projektek lebonyolítását az Irányító Hatóságok és Közreműködő Szervezetek közel harminc eltérő módszer szerint végzik. Ezért az lenne a jó, ha a következő 2007-2013 közötti időszakra kevesebb, de egységesebb alapvető eljárásrendi minta kerülne kidolgozásra. Ezeket az eljárásmintákat úgy kell kialakítani, hogy azokat lényegi eltérés nélkül lehessen alkalmazni bármely Operatív Programban. Előnye ennek, hogy így könnyebb biztosítani a munkafolyamatok számítógépes támogatását. A meglévő EMIR rendszer továbbfejlesztésével ez probléma nélkül megvalósítható – sőt kiterjeszthető a pályázók által ellátandó feladatokra – a pályázatok és elszámolások benyújtására is.

Annak érdekében, hogy az NSRK végrehajtásában és a kiemelt jelentőségű fejlesztésekre vonatkozó döntésekben a Kormány, a szakminiszterek, illetve a regionális programok esetében a regionális fejlesztési tanácsok folyamatosan részt vehessenek, a jövőbeni szabályozásban indokolt lenne előírni, hogy célszerű az NSRK, illetve a Regionális Operatív Program keretein belül rövidebb távú cselekvési terveket készíteni. A cselekvési terv – a tapasztalatok értékelése alapján – meghatározza a következő időszak támogatási prioritásait, az elérendő eredményeket, mérföldköveket, és a kiemelt projektek indikatív listáját. A cselekvési terven alapuló támogatás átmenetet jelent a központi projektek és a nyílt pályáztatás között. Ez az EU tagállamaiban széles körben alkalmazott módszer, különösen alkalmas pl. önkormányzati projektek versenyeztetésére és kiválogatására. A verseny valós, de jóval kevesebb projekt vesz benne részt, így lehetőség van arra, hogy a végső kedvezményezettek már az előkészítés szakaszában egyeztessenek a támogatást kezelő szervezettel. Egyúttal elkerülhető, hogy – nem kis anyagi áldozattal – nagy számú olyan projekt kerüljön kidolgozásra, amelynek a megvalósítására nincs esély. A cselekvési tervet a decentralizált regionális programok esetén az akciótervet a Regionális Területfejlesztési Tanács munkaszervezete (RFÜ), mint Közreműködő Szervezet dolgozhatja ki, és terjesztheti – az Irányító Hatóság ellenjegyzésével – a Monitoring Bizottság elé, melynek feladatait a társadalmi partnerekkel kibővített Regionális Fejlesztési Tanács látja el. A nyílt pályáztatás rendszere az I. NFT keretében legszélesebb körben – a támogatás mintegy 75%-a tekintetében – alkalmazott módszer. A 2007-2013 közötti időszakban várhatóan a nyílt pályázat elsősorban vállalkozások, civil szervezetek projektjei esetében lesz alkalmazható.

Az intézményrendszer működtetésében és a szabályozásban erős a kormányzati szintű stratégiai irányítás szerepe, melynek letéteményese a Kormány. A koordinációnak van tartalmi és van intézményi oldala. Az intézményi koordináció legfontosabb feladata lenne a minden Operatív Programban egységesen alkalmazandó szabályok, közös eljárások meghatározása. Ide tartozik még a rendszer működésének figyelemmel kísérése, értékelése, folyamatos továbbfejlesztése. Az intézményi és szabályrendszert a leglényegesebb kérdések tekintetében kormányrendelettel célszerű szabályozni. A 2004-2006 közötti gyakorlathoz hasonlóan célszerű, hogy a Kormány kijelölje azt a tagját, aki az NSRK ágazatközi koordinációjáért felelős. Koordinációs feladatokat a magyar kormányzati struktúrában hagyományosan a Miniszterelnöki Hivatal tud megvalósítani. Ezért vélhető, hogy ezt a feladatot 2007-2013 között is a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter felügyelete mellett a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség látja el. A tartalmi és intézményi koordináció országos szintű szervezeti keretein a jelenlegi rendszerhez képest nem indokolt a változtatás.

A tárcavezetők szerepe az NSRK végrehajtásában a szakmai felelősségre terelődik. A fejlesztéspolitika koncentrált irányítása mellett a kormány tagjai egyben a kormányzati fejlesztéspolitika egy-egy területének szakmai letéteményesei, ezen a területen az adminisztratív kormányzás megvalósítói. A jövőben olyan szervezeti struktúra kialakítása támogatható, amelyben minden tárcánál – az IH hiányától függetlenül – hasonló struktúrák működnek, és a miniszterek tevékenysége, mozgástere között nincs lényeges különbség. Ahogyan a Kormány szintjén, a miniszterek tevékenységének is van a fejlesztéspolitika tartalmához kapcsolódó, illetve intézményi vetülete.

Szegvári Péter